Извадоци од комплетниот извештај:
А. Времен опсег на примена на Закон за лустрација
1. Време на усвојување на законот
15. Венецијанската комисија претходно се има справено со ова прашање во контекст на албанскиот Закон за лустрација, во однос на резолуциите и упатствата на Парламентарното собрание и судската пракса на Европскиот суд за човекови права (ЕСЧП) и неколку европски уставни судови. Анализата на Комисијата беше како што следи:
16. Упатствата на Парламентарното собрание […] уредуваат, меѓу други услови, дека лустрациските закони треба да се на сила не повеќе од пет години, и во прилог го искажуваат генералниот предлог дека е претпочитливо лустрациските мерки во поранешните комунистички држави да завршат не подоцна од 31 декември 1999 година. Ова е поврзано со заканата која ја претставуваат таквите поранешни режими.
17. Во таа смисла, ЕСЧП утврди дека „настапува од појдовна точка дека демократската држава има право да бара од своите цивилни службеници да бидат лојални на уставните принципи на кои е основана. Во оваа врска го зема предвид искуството на Германија под Виемарската Република и за време на жолчниот период кој му уследи на распадот на тој режим сѐ до усвојувањето на Основниот закон во 1949 година. Германија се обидуваше да одбргне повторување на тие искуства основајќи ја својата нова држава на идејата дека треба да е „демократија која е способна да се брани себе си“. Ниту пак треба да се заборави позицијата на Германија во политичкиот контекст на времето. Овие околности разбирливо додаваат тежина на оваа темелна идеја и на соодветсвувачката должност за политичка должносѕт која им се налага на цивилните службеници.
18. Позицијата на Уставниот суд на Република Чешка во однос на тоа дали јавниот интерес активно да се брани демократскиот поредок на државата е од „безвременска (вечна) природа“ беше следнава: „Демократска држава, и не само во транзиционен период по пад на тоталитаризмот, може да го ограничи пристапот на поединец во државната администрација и јавните сервиси, и да продолжи да бара од нив да исполнат одредени услови, особено во однос на исполнување на услов на (политичка) лојалност.“
19. Уставниот суд на Република Чешка на тој начин усвои поинакво гледиште од онаа на Уставниот суд на Чешката и Словачката Федерална Република, кој во 1992 година се произнесе дека одредбите на релевантните сојузни закони кои предвидуваат ограничен период за ефективност на лустрациските мерки мора да бидат усвоени бидејќи беше предвидено дека „процесот на демократизација (на државата) ќе биде остварен во краток временски период (до 31 декември 1996 година). Наместо тоа, Чешкиот уставен суд утврди дека рокот на важење на ограничувачките мерки на лустрациските закони мора да биде урамнотежен со обѕир на потребите на безбедноста и стабилноста на демократските системи: на тој начин Судот ги прифати амандманите на листрациските закони чија цел беше да отстранат нивните временските ограничувања. Судот забележа дека „определувањето на степенот на развојот на демократијата во дадена држава е општествено и политичко прашање, а не уставно-правно прашање, кое што судот не е во можност да го разгледа.“ Меѓутоа Судот силно ја поддржа идејата за реформа на законите во прашање.
20. Обата горенаведени случаи, како пред ЕСЧП така и пред Уставниот суд на Република Чешка, беа засегнати со пристап до јавната администрација, а не со дисквалификација од државна служба. Меѓутоа, мислење на Венецијанската комисија е дека потребата од лојаност треба слично да се толкува како во случаи на луѓе кои се дел од државната администрација, така и за оние кои конкурираат.
21. Заклучоците на анализата како што беа дадени од Уставниот суд на Република Чешка се следниве:
„1. Промовирање на идејата дека ‘демократијата треба да е способна да се брани себе си’ е легитимна цел за законите на секоја демократска држава, во било која фаза од нејзиниот развој.
2. Барањето на политичка лојаност на лицата во државната администрација и јавните сервиси се смета за неспорен компонент на концептот дека ‘демократијата треба да е способна да се брани себе си’.
3. Конкретниот степен на лојаност кој се бара зависи од историските, политичките и општествените искуства на секоја посебна држава и на размерот на заканата по демократијата во секоја дадена држава.“
22. Во март 2006 година ЕСЧП усвои слична позиција, прифаќајќи дека дадена држава може да биде обврзана да превземе конкретни мерки да се заштити себе си ‘дури и преку ограничување на гласачките права на луѓе поврзани со стариот комунистички режим повеќе од десет години по падот на (Берлинскиот) Sид.“
16. Полскиот уставен трибунал има изречено во многу јасни црти дека „целта на лустрацијата ќе се состои, пред сѐ, во заштита на демократијата против спомените од тоталитаризмот, додека нејзината секундарна цел, потчинета на остварување на примарната цел, ќе биде поединечното казнување на лицата кои зеле соучество со тоталитарниот режим.“
17. Воведување на лустрациски мерки долг период по отпочнувањето на процесот на демократизација во една држава ризикува кревање на сомнежи за нивните вистински цели. Одмаздата не смее да надвлада врз заштита на демократијата. Оттука, потребни се убедливи причини.
8. Должност на македонскиот Уставен суд е со посебно внимание да ја разгледа артикулацијата на конкретните причини кои ги изнесуваат властите за спроведување на лустрациски законски мерки толку многу години по завршувањето на комунистичкиот режим.
2. Период од минатото за разгледување
21. Венецијанската комисија смета, бидејќи цел на лустрацијата е да се ограничи пристап до државата администрација на луѓе со антидемократски ставови, дека периодот за разгледување би требало да биде ограничен, бидејќи активностите во длабокото минато обично не сочинуваат убедливи докази за актуелните ставови на дадена личност ниту пак за нивното идно поведение. Тоа е причината за основното временско ограничување кое е дадено во сегмент „ј“ од Упатствата. Од тука следи дека колку подалеку датираат примедбените активности на личноста, толку посериозен треба да е нивната индивидуална вина и нивниот престап од минатото.
22. Истражувањето на одреден период, кој почива 21 до 68 години во минатото (кога истекува Законот за лустација согласно член 41 овие бројки може да се наможат до 31-78) може да е вреден за образованието на јавноста. Тоа може да биде составен дел од „подигање на совеста“ кон која Парламентарното собрание на советот на Европа повикува во својата Резолуција 1481 (2006 година), и истовремено може да се покаже како полезно во однос на давање утеха на жртвите на тоталитарниот режим.
24. Следи дека засновање на одлука за лишување на лице од позиција врз основа на однесување кое датира – најмалку 21 година, а можеби и 78 години, може – ако воопшто – да биде оправдано само врз основа на најсериозни прекршувања, во конкретно масовни и повеќекратни прекршувања на основните права, кои истовремено би биле основ за значителна затворска казна под кривичниот закон.
25. Што се однесува до примената на лустрациските мерки за периодот по завршувањето на комунистичкиот тоталитарен режим, Венецијанската комисија нагласува дека демократски уставен поредок треба да може да се брани себе си директно преку демократското фунцкионирање на неговите институции, имплементацијата на владеењето на правото и на заштитните мерки за одбрана на човековите права. Прво, демократската влада е одговорна пред електоратот, кој може да ѝ одбие реизбор. Второ, во држава каде што владее правото таа е самата потчинета на законските и уставните рамки. Трето, злодела сторени од припадници на демократска влада се подложни на криминална судска постапка. Конечно, секоја демократска држава има право од своите службеници да захтева минимално ниво на лојалност и може да ги разрешува од нивната должност во спротивно, без притоа да се потпира на специјланиот лустрациски инструмент.
26. Венецијанската комисија забележува дека Европскиот суд за човекови права (ЕСЧП), во една прилика одреди дека примена на лустрациски мерки во однос на дела сторени по завршувањето на тоталитарен режим биле прифатливи и не ја нарушуваат Европската конвенција за човекови права (ЕКЧП). Во случајот на Жданока против Латвија централното прашање беше статутарна одредба која забранува на лица кои „активно учествувале после 13 јануари 1991 година“ во Комунистичка партија на Латвија (КПЛ) да учествуваат во парламентарни избори (1998 и 2002). Одредбата била донесена од Парламентот поради тоа што кратко време по Декларацијата за независност од 4 мај, 1990 година, КПЛ била вмешана во организирање и спроведување на државни удари против новоформираниот демократски режим во јануари и август 1991 година. Откако било согледано и особено земени во обѕир историскиот и политички контекст во кој оспорената мерка била превземена, било заклучено дека било разумно од страна на законодавниот дом да претпостави дека водечки лица во КПЛ имале антидемократски ставови, поради што ЕСЧП пресуди дека немало прекршување на член 3 од протокол бр. 1. Конкретно, ЕСЧП пресуди дека додека такви мерки не можат да бидат прифатливи во контекст, на пример, на држава која што има долго-воспоставени рамки на демократски институции, сепак може да се сметаат за прифатливи во случајот на Латвија со оглед на историскиот и политички контекст кој водел до нејзиното установување, како и со оглед на заканата кон новиот демократски поредок поставена од препородот на идеи кои, доколку им се дозволи да здобијат корени, можат да станат способни да го возвратат тоталитарниот режим.
27. На Венецијанската комисија не ѝ е познато дека постоеле посебни историско-политички услови (т.е. движења или активности вперени кон нарушување на демократскиот поредок или кон загрозување на заштитата на човековите права) во „поранешната Југословенска Република Македонија“ по прифаќањето на Уставот. Треба да биде забележано дека овој контекст „поранешната Југословенска Република Македонија“ била држава-членка на Советот на Европа од 1995. год., и како таква, била под надзор за својата демократска ефикасност и усогласеност со Европски стандади.
28. … Треба да се забележи дека … стигматизацијата и дискриминацијата на политичките противници не претставува прифатиливо средство на политички наптревар во држава каде што владее правото.
29. Не е место на Венецијанската комисија да го цени легитимитетот на продолжувањето на примената на Законот за лустрација за дела сторени по 17 ноември 1991 година, туку тоа е должност на македонскиот Уставен суд.
------------------
Целосен превод на резиме од мислењето:
Бивша југословенска република Македонија - закон за „лустрација“
Позадина
По пат на писмо од 7 септември 2012 година Претседателот на уставниот суд на Македонија побара од Венецијанската комисија да изготви amicus curae мислење во однос на поплака со која се оспорува уставноста на Закон за определување дополнителен услов за вршење јавна функција, пристап до документи и објава на соработка со органите на државната безбедност (во понатамошниот тек: „Закон за лустрација“) која во моментов е пред Судот.
Стандарди
Европските стандарди во полето на лустрацијата воглавно произлегуваат од три извори:
- Европската конвенција за човекови права и основни слободи и јуриспруденцијата на на Европскиот суд за човекови права;
- Судската пракса на националните уставни судови;
- Резолуциите на парламентарното собрание на советот на Европа (ПССЕ), имено, Резолуција 1096 (1996) за мерки за демолирање на наследството на поранешните комунистички тоталитарни системи и Резолуција 1481 (2006) за потребата од меѓународна осуда на тоталитарните комунистички системи. Резолуцијата 1096 на ПССЕ која посочува на „Директивите за осигурување на лустрациски закони и слични административни мерки се во согласност со потребите на држава заснована на владеење на правото“ како упатство.
Amicus curae мислењето на Венецијанската комисија во однос на албанскиот Закон за лустрација е засновано на овие стандарди и додава во прилог.
Суштината на овие стандарди може да се сумира во следниве четири клучни критериуми кои се однесуваат на лустрациски постапки:
- вината мора да се докаже во секој посебен случај;
- правото на одбрана, презумпцијата на невиност и правото на апелација на суд мора да бидат гарантирани;
- различните функции и цели на лустрацијата, имено заштита на ново-никнатата демократија и криминално право, на пр. казнување на луѓе за кои се претпоставува дека се виновни, мора да се почитуваат;
- лустрацијата има строги временски ограничувања, како за периодот на нејзино спроведување така и за периодот за кој важи.
Заклучоци
Целта на amicus curae мислењето подготвено за македонскиот Уставен суд не е наменето да ја цени уставноста на Законот за лустрација, туку на Судот да му достави материјал во однос на согласноста на овој Закон со Европската конвенција за човекови права како и елементи од компаративно уставно право со цел на Судот да му го збогати фондот со материјали за разгледување. Последниот збор во однос на обрзувачкото толкување на македонскиот Устав и ограничувањата кои ги поставува на Законот за лустрација почива кај Уставниот суд. Венецијанската комисија нагласува дека таквото толкување е обврзувачко за сите национални институции од административната, судската и законодавната бранша, кои се обврзани да го почитуваат и да се придржуваат до него.
Венецијанската комисија го анализираше Законот за лустрација во однос на четири главни прашања: а) неговиот временски обем на примена; б) личниот обем на примена; в) процедуралните гаранции за лицата кон кои лустрациските мерки се применуваат; г) објава на имињата на лицата за кои се смета дека соработувале со тоталитарниот режим.
Венецијанската комисија дојде до следниве главни заклучоци:
а) Воведување на лустрациски мерки долг период по отпочнувањето на процесот на демократизација во една држава ризикува кревање на сомнежи за нивните вистински цели. Одмаздата не смее да надвлада врз заштита на демократијата. Оттука, потребни се убедливи причини.
Бидејќи целта на лустрацијата е на луѓе со антидемократско поведение да им се забрани пристап до државна служба, и бидејќи можноста за позитивни промени на поведението и однесувањето на лице не треба да биде потценето, примената на лустрациски мерки за дела кои датираат 21 до 68 години во минатото (или дури 31-78 до истекувањето на рокот на Законот за лустрација) може — ако воопшто — да се оправда на основа на најсериозни облици на злочин, особено масивни и многукратни прекшувања на основните права кои истовремено би покренале значителни затворски казни под криминално право.
Примена на лустрациски мерки во однос на дела сторени по завршувањето на тоталитарниот режим може да се оправда само во контекст на исклучителни историски и политички околности, и не во држава со долговоспоставен поредок на демократски институции, бидејќи демократскиот уставен поредок треба да се брани себе си директно преку имплементација на владеење на правото и мерки за заштита на човековите права.
Што се однесува до времетраењето на лустрациските мерки, тоа треба да зависи од една страна од напредокот на воспоставување на демократска држава која се раководи со владеење на правото и од друга страна од капацитетот за позитивна промена на поведенијата и навиките на предметите на лустрацијата. Ограничено времетрање за секоја лустрациона мерка треба да биде определено со цел да се одбегне дискриминаторен третман на лица во слична ситуација на основа на тоа кога биле усвоени лустрациските мерки.
б) Примена на лустрациски мерки за позиции во приватни или полуприватни организации оди преку целта на лустрација, чија намена е да елиминира лица од уживање на владина моќ доколку не може да им се довери нејзиното уживање во согласнос со демократските принципи.
Оспорената врска со тоталитарниот режим мора да биде дефинирана на многу прецизен начин.
в) Отсуството на лицето засегнато со процедурата пред Комисијата за верификација на факти е во спротивност со неговите или нејзините права на одбрана, забележително правото на равенство. Процедурата пред Комисијата за верификација на факти и процедурата за апелација мора да бидат детално регулирани со цел да се усогласат со принципите на владеење на правото и праведна примена на законите.
г) Името на лицето за кое се одредува дека е сораборник мора да се објави дури по конечна одлука на суд, бидејќи само во случај кога соработката е конечно докажана негативните ефекти на објавата по репутацијата на тоа лице може да се смета за пропорционална мерка потребна во демократско општество.
Целиот извештај наанглиски е на линкот :ВЕНЕЦИЈАНСКА КОМИСИЈА
